Зарубежный опыт

Пенсии финансируются на принципе солидарности или на авансировании средств на пенсионное обеспечение. С начала 80-х годов проблемы пенсионного обеспечения выдвинулись в центр политики научных и общественных дискуссий во всех странах мира. Главная причина – старение населения (в результате снижения рождаемости и увеличения средней продолжительности жизни). Этот процесс затрагивает все общества, и в первую очередь развитые государства, хотя в последние годы быстро стареет (благодаря успехам медицины, увеличению средней продолжительности жизни, политике снижения рождаемости) и молодое население таких стран, как, Китай.

 

По данным демографических прогнозов старение населения в развитых странах будет прогрессировать в течение следующих четырех десятилетий, в конце которых будет достигнуть пик прогресса (см. Таблицу 1).

По мере старения населения и изменений в масштабах и формах занятости (сокращение общей численности занятых, распространение неформальной и частичной занятости, работа на дому) в солидарных пенсионных системах растет доля государственных расходов на поддержку престарелых в ВВП, увеличивается нагрузка на трудоспособных членов общества.

Так, с 1960 по 1985 гг. расходы на государственные пенсии в государствах – членах ОЭСР росли в два раза быстрее, чем ВВП. Со второй половины 80-х гг. благодаря предпринимаемым усилиям по ограничению социальных расходов темпы их роста снизились. В настоящее время страны ОЭСР тратят на пенсии в среднем 9% ВВП и данные заметно различаются по странам. Например, в Австрии расходы на государственные пенсии составляют около 15%, в Италии – 14%, во Франции – 13%, в США – 6,5%, Японии -5% и Канаде – 4,5% ВВП.

* Примечание: демографическая нагрузка определяется как соотношение численности населения в возрасте 65 лет и старше и численности населения в возрасте 15- 64 лет. Источник: данные МВФ. В большинстве развитых стран на одного человека старше 65 лет приходится 4-5 человек трудоспособного возраста, но к 20 -25 годам это соотношение составит в странах Европы 1:2,5, в США – 1:3,5. Согласно расчетам экспертов ОЭСР, расходы на пенсии в первые десятилетия будущего века повысятся до 14 – 20% ВВП в Японии и государствах Европы.

Демографические тенденции. Прогноз

Таблица 1 (Численность населения в 1995 г. = 100)

1995 2000 2010 2020 2030 2050
США население 100,0 104,8 113,0 119,8 124,7 172,2
демографическая нагрузка 19,2 19,0 20,4 27,6 36,8 38,4
Япония население 100,0 101,3 102,2 100,6 97,6 91,6
демографическая нагрузка 20,3 24,3 33,0 43,0 44,5 54,0
Германия население 100,0 100,0 97,2 94,2 90,6 81,2
демографическая нагрузка 22,3 23,8 30,3 35,4 49,2 51,9
Франция население 100,0 102,2 104,9 106,9 107,8 106,1
демографическая нагрузка 22,1 23,6 24,6 32,3 39,1 43,5
Италия население 100,0 100,1 98,2 95,3 91,9 82,6
демографическая нагрузка 23,8 26,5 31,2 37,5 48,3 60,0
Великобритания население 100,0 101,0 102,2 103,5 103,9 102,0
демографическая нагрузка 24,3 24,4 25,8 31,2 38,7 41,2
Канада население 100,0 105,0 113,2 119,7 123,1 122,7
демографическая нагрузка 17,5 18,2 20,4 28,4 39,1 41,8
Швеция население 100,0 101,8 103,8 105,7 107,0 107,0
демографическая нагрузка 17,4 26,9 29,1 35,6 39,4 38,6


Сегодня системы пенсионного обеспечения, действующие в большинстве стран более 40 лет, достигли своей зрелости. Это означает, что большинство работающих охвачены пенсионными планами и имеют право на получение пособий в полном размере, население состарилось, доля лиц, делающих взносы в рамках пенсионного обеспечения, уменьшается. По многим пенсионным схемам характерен дефицит по текущим платежам, и, по некоторым оценкам, накопившаяся задолженность системы социального обеспечения составляет от 100 до 250% ВВП той или иной страны.

Эти тенденции поставили вопрос о финансовой состоятельности и эффективности сложившихся в мире систем пенсионного обеспечения. Финансовый стресс, который испытывают эти системы, таят в себе серьезные макроэкономические и структурные угрозы. Не последнее место среди экономических, финансовых и социальных последствий старения населения занимают политические аспекты – пенсионеры составляют значительную часть электората; доля работающего населения снижается, а политическая сила пожилых отношений возрастает. Поэтому начиная с 80-х гг. пенсионные реформы стали объективной необходимостью.

В настоящее время существующая государственная (накопления) пенсионная программа в России формируется на солидарной основе, так и программы государственных пенсий во многих других странах мира. Стандартная распределительная (солидарная) пенсионная система основана на налогообложении фонда заработной платы работающих и выплаты пособий пенсионерам из этих средств.’ Величина пенсионного пособия индивида является функцией заработной платы и трудового стажа, однако без тесной увязки величины заработной платы и пенсий, то есть система предусматривает пособия, которые не увязываются с объемом взносов.

Уровень взносов колеблется от 5% в Канаде до 27% в США. В некоторых других странах (США, Япония, Германия и Канада) эти взносы платят поровну работники и предприниматели, в других (Франция, Италия, Швеция) работодатели берут на себя большую часть бремени. В большинстве государственных пенсионных систем (кроме Италии) ограничивается заработок, с которого делают взносы.

Распределительные пенсионные системы носят государственный характер, их невозможно создать на уровне предприятий и отраслей, и в целом обесценивают относительно высокий уровень пенсий сегодня. Создание в большинстве развитых государств условий, позволяющих пенсионерам жить, не ограничивая себя в рамках сложившихся жизненных стандартов, рассматривается в качестве оного из главных достижений западных демократий в социальной сфере. Главное достоинство распределительной системы – значительное сокращение нищеты среди пенсионеров, поскольку в ней сильны перераспределительные элементы.

Как правило, на ранних стадиях функционирования распределительной системы низкий уровень пособий был достаточным для обеспечения выплат относительно небольшому числу получателей, но по мере возрастания степени зрелости системы выплаты имеют тенденцию превышать взносы, вызывая потребность в увеличении налогов на фонд оплаты труда или бюджетных трансфертов.

Помимо недостатков, обусловленных зрелостью распределительной пенсионной схемы можно отметить и другие присущие ей негативные моменты: элементы уравнительности, усиление социального иждивенчества, ослабление склонности к сбережениям. Например, американский исследователь проблем старения и пенсионного обеспечения в США Ре1ег С. Ре1ег5оп обращает внимание на снижение доли личных сбережений в ВВП в США в 8% в 60 -70-е гг. до 5% в 90-е гг. Сегодня США переживают беспрецедентный период – налогоплательщики, родившиеся в период “беби-бума” (1946-1964 гг.), содержат относительно небольшую часть пожилого населения. Однако эта пенсионная система столкнется с серьезными финансовыми трудностями, когда это поколение начнет выходить на пенсию. Тем более что именно эти поколения отличает наименьшая склонность к сбережениям (2/3 семей признают, что они не делают сбережений).

При анализе недостатков распределительной системы отмечается также, что монопольное положение государственной пенсионной системы позволяет правительству маневрировать условиями выплаты и величиной пенсий, не давая пенсионерам возможности выбора.

В накопительных пенсионных системах пенсионные взносы используются для приобретения финансовых активов. Общая сумма таких активов, которые предназначены для финансирования пенсий по старости конкретных работников, будут со временем возрастать, благодаря отдаче (в форме проценте от финансовых средств активов или дивидендов на вложенный капитал, а также потому, что дополнительные пенсионные взносы п< ступают каждый год. Когда работник достигает возраста выхода на пенсию, запас накопленных активов может быть использован да обеспечения постоянных пенсионных выплат после прекращения работы.

Математические расчеты ставки пенсионных взносов в условиях накопительной пенсионной системы отражают гораздо боле сложные отношения, чем те, что существую в солидарной системе. Ставки взносов зависят от нормы отдачи активов, продолжительности и периода их аккумулирования, т.е. периода и продолжительности работы физических лиц, количества лет, в течение которые должна выплачиваться пенсия, т.е. продолжительность жизни после выхода не пенсию, ] размера пенсии по сравнению с предыдущей заработной платой работника.

Третьим элементом пенсионных систем разных странах являются личные добровольные пенсионные планы. Они функционируют на основе полного финансирования и предусматривают четко определенные взносы, работники и пенсионеры сами несут инвестиционные риски по своим сбережениям. Оценю величины аккумулированных средств частных пенсионных фондах значительно различаются по странам, варьируя от более 70% ВВП в Великобритании до менее 5% в Германии и Франции.

Все пенсионные системы развитых стран представляют собой сочетание названных трех схем в различных пропорциях (см. Таблицу 2).

Фактически многие развитые страны пришли к пенсионной системе, сочетающей управляемые государством пенсионные схемы с находящимися в частном управлении пенсионными планами по месту работы и личными сберегательными пенсионными счетами для удовлетворения потребностей групп населения со средними и более высокими доходами. Однако решающая роль в обеспечении доходов пенсионеров принадлежит государственной распределительной (солидарной) пенсионной системе.

Пенсионные системы

Таблица 2

Страна Финанси-рование Возраст выхода на пенсию (муж/жен) Период уплаты страховых взносов За какой период учитываются доходы для начисления пенсии Макси-мальный коэффициент замещения Индексация
пособий
США частично накопительная 65/66 35 весь трудовой период 41,0 по индексу потреби-тельских цен
Япония Частично накопительная 60/55 40 весь трудовой период 30,0 чистая з/п
Германия распреде-лительная 65/65 40 весь трудовой период 60,0 чистая з/п
Франция распреде-лительная 60/60 38 наиболее выгод-ные 12 лет 50,0 по индексу потреби-тельских цен/брутто з/п
Италия распреде-лительная 62/57 40 последние 5 лет 80,0 в соответствии с индексом потреби-тельских цен
Великобри-тания распреде-лительная 65/60 50 весь трудовой период 20,0 в соответствии с индексом потреби-тельских цен
Канада распреде-лительная 65/65 40 весь трудовой период 25,0 в соответствии с индексом потреби-тельских цен
Швеция частично накопительная 65/65 30 наиболее выгодные 15 лет 60,0 в соответствии с индексом потреби-тельских цен


В начале 90-х годов под эгидой Всемирного банка было предпринято первое глобальное комплексное исследование проблем старения населения и пенсионного обеспечения. В итоговом докладе “Предупреждение кризиса старения: политика защиты престарелых и содействия экономическому росту” (1994 г.) содержится оценка функционирующих в мире пенсионных схем и перспектив их развития с точки зрения определенной системы критериев; разработаны концептуальные подходы к пенсионному реформированию; обобщены практические действия отдельных странах в этой области.

В докладе сделан вывод, что интересы финансового обеспечения лиц пенсионного возраста и экономического роста наилучшим образом обеспечиваются, если развиваются три пенсионные системы: (1) управляемая государством распределительная система, предусматривающая обязательное участие и преследующая ограниченную цель сокращения нищеты среди престарелых; (2) находящаяся в частном управлении обязательная накопительная система и (3) добровольная накопительная система. Тем самым происходит разделение трех основных функций систем финансового обеспечения лиц пенсионного возраста – перераспределение доходов, накопление средств и страхования. Первая система в данном случае выполняет функцию перераспределения доходов, а вторая и третья – накопление средств и все три обеспечивают совместное страхование от многих факторов риска в преклонном возрасте. В настоящее время большинство развитых государств сочетают в себе все три функции и в одном государственном распределительном пенсионном плане, который, как уже отмечалось выше, представляет собой находящуюся выплату четко определенных пособий финансируемых за счет текущих поступлений в рамках налогообложения фонда заработной платы.

Были предложены и конкретные пути перехода к многоуровневой пенсионной системе для различных стран. В частности, для стран с крупномасштабными государственными накопительными программами, обеспечивающими крупномасштабный охват и относительно старым населением (к ним относятся все развитые страны, Россия, государства СНГ и Центральной и Восточной Европы) первый шаг должен состоять в проведении реформ государственного пенсионного плана путем повышения возраста выхода на пенсию, ужесточением условий выхода на пенсию в более раннем возрасте и поощрение более позднего выхода; снижение условий пособий и взносов и т.д. Эти реформы сейчас широко осуществляются во всех развитых странах.

Второй шаг предусматривает создание второго обязательного накопительного плана, который можно осуществить путем:

  1. постепенного ограничения масштабов государственного плана наряду с перераспределением взносов в пользу второго обязательного плана или путем сохранения государственных пособий на относительно постоянном уровне, однако при повышении норм взносов и их перераспределении во второй план. Ряд стран ОЭСР приступили к такому поэтапному переходу с теми или иными особенностями. В наибольшей мере рекомендации Всемирного банка учтены в концепциях пенсионных форм Венгрии, Латвии и Казахстана. Близкая схема была предложена и в правительственной концепции в России в середине 1997 г. В ее основе лежала идея о поэтапном, через возрастные группы населения, переводе трудовых пенсий в обязательные частные накопления и замена социальной пенсии на социальную помог нуждающимся;
  2. признание накопившихся платежей рамках старой системы и обязательств по выплате при одновременном создании совершенно новой системы (по такому пути пошли Чили и ряд других государств Латинской Америки).

Общей для всех развитых государств тенденцией следует считать усиление внимания к негосударственным накопительным схема постепенное внедрение их в комплексной системы пенсионного страхования. Ранее процесс возникновения накопительных схем происходил бессистемно, можно сказать случайно. Роль лидеров в разработке пенсионных программ взяли на себя фирмы, оставь правительству регулирующую роль. Сегодня регулируемый государством и финансируемый работодателями и частными лицами накопительный пенсионный план начинает играть все более важную роль.

Эти планы становятся частью договора о причитающемся работнику наборе вознаграждений и пособий, который регулирует отношения между работодателем и его рабочей силой. Такие системы обеспечивают поддержку доходов пенсионеров, позволяют предприятиям создавать эффективные программы управления людскими ресурсе ми. Вне зависимости оттого, какую степей ответственности в негосударственных пенсионных схемах берет на себя государстве задача правительства – создание институциональных основ и регулирование этих схем. Несмотря на возрастающее внимание к не государственным пенсионным планам магистральным направлением пенсионные реформ в развитых странах стало приспособление к новым условиям сложившихся распределительных схем, определенны шаги уже предприняты в Германии, Франции, Италии, Швеции, Великобритании и США, разрабатывается пенсионная реформа в Австрии.

Основные направления корректирующих мер:

  1. повышение возрастной границы выхода на пенсию и увеличение продолжительности необходимого трудового стажа;
  2. изменение порядка индексации пенсий: пенсии индексируются на основе темпов роста потребительских цен, а не средней зарплаты;
  3. уменьшение коэффициента замещения (отношение пенсии к заработной плате получателя пособия);
  4. введение обязательных профессиональных накопительных схем и превращение государственной распределительной системы в систему пенсионного обеспечения, основанного на проверке нуждаемости.

Выбор того или иного набора приспособительных мер в рамках государственной распределительной системы определяют такие факторы, как природа сложившейся в стане пенсионной системы, характер демографической ситуации, господствующие в обществе представления о справедливости, политические соображения. Комплекс мер по реформированию пенсионных систем в группе наиболее развитых государств мира в целом носит скорее характер корректировки, чем существенных структурных изменений.

Причины осторожного и постепенного реформирования пенсионных систем западных стран обусловлены тем, что любые стремительные действия в данной области, которые могут резко изменить условия “контракта” между поколениями, не находят общественной поддержки в странах. Тем не менее все больше сторонников среди правящей элиты и специалистов приобретает концепция, в соответствии с которой государственная поддержка должна осуществляться только в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер, на связанных с профессиональными особенностями ее получателей и выплачиваемых исходя прежде всего из социальных прав граждан, и одновременно должны быть расширены масштабы частных пенсионных фондов и индивидуальных пенсионных планов.

В последние года в России шла активная разработка основ пенсионной реформы. Ее первая концепция была одобрена правительством в августе 1995 года. Она предусматривала сохранение и определенную модернизацию с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения сложившейся государственной распределительной системы. Из намеченных в ней мер практическое воплощение получила лишь система персонифицированного учета пенсионных взносов.

В 1997 г. Правительством была поставлена задача реформирования бюджетной сферы с целью ликвидации разрыва между обязательствами государства и его реальными финансовыми возможностями. В рамках этой задачи в середине 1997 г. Министерством труда и социального развития была предложена концепция решительного реформирования пенсионной системы, основанная на разделении уже в близкой перспективе пенсионных взносов на накопляемую и распределяемую через Пенсионный фонд части почти в равной пропорции. Были предложены и механизмы трансформации возникающих таким образом накоплений в инвестиции и перехода к новой системе.

Предложенная схема не учитывала в полной мере реалий сегодняшней России, не исключала институциональных рисков и вызывала серьезные возражения общественности. Проект программы был переработан в направлении снижения его радикальности, большей постепенности игарантий от возникновения негативных сопутствующих эффектов. После доработки правительством была одобрена новая программа пенсионной реформы, рассчитанная на несколько десятилетий. Это фактически третий вариант реформы.

Практическое воплощение программы является сложной задачей. Сегодня пенсионная система в России испытывает негативные воздействия не только общемировых процессов старения населения и увеличения нагрузки на его трудоспособную часть, но и экономического кризиса, обусловившего серьезный недобор установленных пенсионных взносов. Она серьезно страдает от бессистемных изменений, нарушающих лежащие в основе пенсионного обеспечения страховые принципы (пенсионная система несет сегодня большую не страховую нагрузку, составляющую в среднем около 30% текущих взносов).

Для подавляющего большинства пенсионеров по старости получаемое сегодня пособие – не пенсия в строгом смысле этого слова, а социальное пособие на уровне прожиточного минимума, то есть черты бедности. Фактически предстоит реформировать искаженную пенсионную систему в крайне сложных социально-экономических условиях.

Сорокина Е. Г.
кандидат социологических наук

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *